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“4万亿”环保大考

作者:Admin  发布时间:2013-10-15 被访问

3月11日上午,在北京梅地亚新闻中心举行的一场全国“两会”专题采访,吸引了众多媒体的关注。

这次采访的主题,是“当前环境保护形势和任务”。在本届“两会”上,以“4万亿”刺激计划为代表的经济话题,吸引了最多的目光;但“4万亿”投资可能带来的环境挑战,同样是不少“两会”代表和委员关注的焦点话题之一。

之前,3月5日,中国国务院总理温家宝在《政府工作报告》中指出,2008年单位国内生产总值(GDP)能耗比上年下降4.59%;化学需氧量 (COD)、二氧化硫这两种主要污染物的排放量继2007年之后,再次保持“双降”势头,分别减少4.42%和5.95%。

这样,近三年中国已经实现了单位GDP能耗下降10.08%,化学需氧量、二氧化硫排放量分别减少6.61%和8.95%。按照这种趋势,到2010年实现主要污染物分别降低10%的目标应无太大悬念。

然而,不少人仍然担心,在各地大干快上以及“保增长、保民生”的大背景下,环保会不会暂时成为牺牲品?针对这种担忧,环境保护部(下称环保部)副部长吴晓青在专题采访中承诺,在这轮热潮中将严把环保关,“我们宁可现在做恶人,也不能做历史罪人”。据他透露,在截至2月底上报至该部接受环境影响评价审批的194个项目中,有14个总投资金额上千亿的项目因不符合环保要求,被暂缓审批或者不予审批。然而,随着各地的投资项目的陆续上马,“4万亿”投资所带动的经济发展与环境保护的博弈,也才刚刚开始。

天平向何方倾斜

2008年,中国主要污染物排放量保持“双降”的势头,早在意料之中。但下降幅度之大,却多少给人一些惊喜。

在环保部副部长张力军看来,这一成果的取得,与经济结构调整、减排工程建设以及环境经济政策的逐步到位密不可分。不过,他也承认,因受全球金融危机的影响,去年中国GDP实际增长速度要低于预期,这在客观上也减轻了污染物排放的压力。

此前,不少环保人士在接受《财经》记者采访时都表示,2008年之所以能够实现节能减排目标,很大程度上与金融危机的影响密不可分。因为随着出口受阻以及国内需求减速,不少排放量大、能耗大的资源类产业,都被迫减产甚至局部性停产。有测算显示,中国大约四分之一的能耗与污染物排放,都与进出口贸易密切相关。

然而,这种不可持续的外部“红利”,到底是否会持续到2009年,还是说在2009年要连本带息一起“偿还”,却还是个问题。

此番担忧,并不是毫无缘由。虽然在“4万亿”刺激计划中,中国政府以及环保部表示要严控“两高一资”(高污染、高能耗以及资源性)项目的上马,但全国政协委员、原国家环境保护总局副局长王玉庆在接受《财经》记者采访时就指出,仅2007年,中国就有大约10%至15%的中央投资项目未通过环保验收就自行投产;而在地方投资的项目中,这个比例更高达40%。

2009年,在中央和地方投资都水涨船高的大背景下,严控能否真正落到实处,他坦言“把握并不是太大”。

据了解,在“4万亿”计划出台之后,投资项目的环境影响评价报告书的审批时间,已由过去的一个月,缩短至短短一个星期。而在审批过程中,一些地方环保部门为了加快项目审批速度,不惜为不合格项目“大开绿灯”;对一些可能为地方带来巨大经济效益、但短期内环境风险比较小的项目,甚至实行“先审批通过,后补做环评”的原则。

例如,目前一些地方政府对高速公路的投资项目,就采取“睁一只眼,闭一只眼”的做法。按照环评的要求,高速公路的环评报告书需要涵盖所有路段;如果碰到自然保护区等需要回避的重点区域,更需要在审批过程中严格论证把关。

全国政协委员、湖南省环保局副局长潘碧灵在接受《财经》记者采访时承认,目前在实际操作中,高速公路环评审批往往存在“化整为零”的现象,即分路段分批审批。

多位地方环保部门负责人在接受《财经》记者采访时都提醒说,与新建项目相比,他们更担心的是,部分企业为了节省成本应对危机,减少已经安装的环保设施运行频率,以及推迟安装新的环保设备的情况。

以湖南省洞庭湖周边为例,当地环保部门在此前的整顿中曾经关闭了234家造纸企业,并要求继续生产的必须上马环保设施。但在今年2月底开始的长江流域环保执法行动中,仅湖南省环保局就查处了一批“虽有环保设施,但依然偷排”的造纸企业。

混乱的信号

当然,硬币皆有两面,也有人看到“4万亿”计划的潜在转机。

早在2008年年底,国家发展和改革委员会副主任解振华就强调,这些投资实际上也是中国走向低碳经济的一次良好契机。

原环保总局副局长王玉庆在接受《财经》记者采访时,也表达了类似的观点。“4万亿”计划,虽然有使得中国“十一五”环保目标功亏一篑的风险,但也为未来的环境保护提供了难得一遇的改革契机。

他对《财经》记者表示,一方面,“4万亿”计划中明确安排了生态环境投资,可用于加强环境基础设施,如城镇污水处理厂等的建设;另一方面,过去能源消耗大、污染隐患问题多的企业可
全国人大代表、湖北经济学院院长吕忠梅也告诉《财经》记者,从积极的一面来看,金融危机能够加速优胜劣汰的过程,逼着企业去转型和调整,用更高的环境标准和技术标准去淘汰一批落后的生产工艺和设备。而要实现这种良性的转变,中央的财政投入就显得至关重要。因为之前,尤其是城市快速工业化过程中,中国在环境基础设施方面的投入欠债太多。

以城市新建污水处理设施为例,过去三年中,中国每年新增处理量都在1200万吨以上;这一增长速度,相当于“十五”期间的2倍、“九五”期间的6倍之多。但王玉庆在参与调查后发现,目前其投资大头仍然来自地方,中央财政投入仅占17%左右。这种情况,直接导致中国中西部广大地区,或者无力承担上马污水处理设施的费用,或者无力维持运行。

反观美国,在上世纪五六十年代大规模兴建污水处理厂时,有50%的投入都直接来自联邦财政。这使得在短短20年时间内,美国就在所有城市都建成了污水处理设施。

但遗憾的是,恰恰在这方面,不少来自环保界的代表和委员对《财经》记者坦言,此次会议传递出的实际信息并不令人乐观。

按照之前的安排,“4万亿”中用于生态环境的投资为3500亿元,占总量的9%。但3月6日,国家发改委主任张平公布了调整后的投资计划,生态环境成为最大的“输家”之一;其投资额度已经大幅减至2100亿元,其下降幅度和绝对量都仅次于基础设施建设投资。

考虑到在所谓的生态环境投资中,有60%以上都归属林业部门用于生态修复等,10%则由各级发改委直接用于企业的节能减排和技术改造升级,真正能由环保部门用来清欠和维新的经费,实际上已经少得十分可怜了。

即使以中央财政来计算,环境保护方面的支出所占份额也面临缩水的尴尬。根据财政部公布的预算案,虽然2009年整个环境保护的中央财政支出将增加近200亿元,达1237亿元;但其18.9%的增长幅度,仍低于24%的整体增幅。

这就意味着,在2009年,环境保护支出在中央财政中所占的比重,将从上一年的2.86%下滑至2.82%。

“一旦中央释放出哪怕一点点微妙的信号,到了地方上,恐怕都会被雪崩式放大。”一位不愿透露姓名的业内人士就不无忧心地对《财经》记者表示,“但愿这些变化,不会被那些主张‘环保先放一放’的人过度诠释。”
制度仍待突破

在吕忠梅看来,仅仅靠加大生态环境方面的投资力度,或者把环保产业列入振兴计划之中,远远不足以解决所有环境问题。

“环保涉及生产到生活到消费的整个过程,是一个全社会都要做的事情。不可能光发展一个环保产业,我们国家的环保工作就做好了。”吕忠梅对《财经》记者提醒说。

在王玉庆看来,中国目前的环境状况,与现行的经济发展状态基本吻合。然而,中国现有的环保能力和法律支撑体系,无论从深度和广度而言都无法令人满意。

首先不可回避的,便是环境保护在立法层面上存在的缺陷。全国政协委员、上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦告诉《财经》记者,目前中国现有的环境保护法律,如《环境保护法》、《环境影响评价法》等都主要针对企业做出规定和要求,并未对政府的行为做出足够的主动约束。

他解释说,目前的法律只是规定企业项目要审批、排污要登记、污染物排放要接受环保部门的监测以及违规要处罚等,对政府的约束能力却不够。实际上环保部门在对项目进行环境影响评价的时候,不管最后批还是不批,整个程序都要接受社会的监督。如果法律无法对政府的审批、评估、监管等行为做出强有力的约束,就会从客观上纵容政府的失当行为。

反观世界,环保制度最初在美国诞生时,主要就是希望通过社会监督的力量,来限制政府权力的过度膨胀。在这种机制下,社会公民、民间团体都有权知晓政府的环保投资的具体流向,并能对大大小小的项目决策,提出支持或反对意见。

原国家环保总局副局长王玉庆在接受《财经》记者采访时也建议,为了防止走“先发展,后治理”的老路,国家环保部门和其他相关机构,有必要增加“4万亿”投资项目的透明度。

王玉庆还建议,除了要对项目进行全程监管,还需对“4万亿”投资项目进行后期评估,“也就是说,除了执法监督,还要反过来再评价一下,当时批的这个项目是不是合适。”

从环保部门自身来看,能力建设的相对滞后,使得其应对日常环保业务就已经捉襟见肘,更遑论有余力对“4万亿”投资给予重点关注了。

在2008年全国“两会”之后,环保总局已经正式升格为环保部。而各省的环保局,也有望在今年4月全面升级为环保厅;与环保局这个事业单位序列相比,环保厅作为政府组成部门,将可以参加政府的常务会,无论和环保相关与否。

但升格并未带来整个环保队伍的质变。虽然包括行政编制和事业编制在内,环保部增加了数百人,但无论从人员数量还是专业结构而言,还都无法与美国环保局(EPA)这样的国外同行相比,当然也难以满足中国这样一个大国现实的环境监管需求。

在这样的制度和能力基础上,没有人能够准确预测,“4万亿”投资计划到底会在多大程度上,或者说怎样影响中国环保进程。

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